关于PPP项目可用性服务费测算模式选择的思考
发布日期:2017-12-05   浏览量:

关于PPP项目可用性服务费测算模式选择的思考

邹镇丞    雷 鸣
 
摘要:PPP项目可用性服务费测算方式全国各地做法不一,本文认为其本质上主要表现为两种模式: ①按项目总投资测算合理回报;②按项目资本金测算合理回报。以上两种模式再按照政府出资方代表是否享受利润分配,可进一步划分成四种模式。本文就上述不同的四种测算模式,分析其对同一PPP项目的实施带来的不同影响,希望能对地方政府及职能部门、社会资本方及咨询机构等PPP项目参与各方,在PPP项目实践中提供一定的参考和借鉴。

关键词  PPP项目可用性服务费  测算模式  合理回报

       一、前 言
       PPP项目可用性服务费是指政府或政府授权部门向项目公司购买PPP项目的可用性而支付的费用,包括全部建设成本、税费和合理利润,全部建设成本包括投入的建安成本和建设期融资利息。
       对于PPP项目可用性服务费的测算方式全国各地做法不一:北京、江苏地区通常以项目总投资(项目总投资=工程费用+工程建设其他费用+预备费+建设期利息)扣除政府出资金额后的基数测算可用性服务费,且政府出资方放弃利润分配;四川地区通常将社会资本的资本金部分和融资部分分开测算加总后得到可用性服务费,且政府出资方放弃利润分配;还有部分地区直接以项目总投资测算可用性服务费,且股东各方享受利润分配。
       笔者认为以上几种测算方式本质上表现为两种:即按项目总投资测算合理回报(以下简称“A”模式)和按项目资本金测算合理回报(以下简称“B”模式),对以上两种模式再按照政府出资方代表是否享受利润分配,可进一步划分成四种模式,具体如下:
       (一)按项目总投资测算合理回报,并按照股权比例分红(即“A1”模式)。
       (二)按项目总投资测算合理回报,但政府出资方代表放弃股权分红(即“A2”模式)。
       (三)按项目资本金测算合理回报,并按照股权比例分红(以下简称“B1”模式)。
       (四)按项目资本金测算合理回报,但政府出资方代表放弃股权分红(以下简称“B2”模式)。
       本文就上述四种测算方式对PPP项目实施造成的影响进行利弊分析,提出思考及见解,希望对PPP项目参与各方提供一定的参考和借鉴。
       二、不同测算方式的利弊分析
       (一)前提假设
无论采取上述任何一种测算方式,假定任一PPP项目的可用性服务费的合理回报率、可用性服务费的支付年限(含支付方式)及总成本费用(总成本费用=经营成本+折旧+摊销+财务费用)均保持一致。

       (二)不同测算方式的利弊分析
       1、采用A模式
       该模式又分为A1模式和A2模式。如采用A1模式,在同等条件下地方财政须多支出政府出资方代表享有的股权分红部分,这将加大地方财政支出,尤其是政府出资方代表比例过高的情况(如超过20%,但不超过50%),根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)第二十五条:“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”来看,这将不利于地方政府后续PPP项目的推进。如采用A2模式,在一定程度上有利于缓解地方财政支出,但比较A1模式对政府而言会减少政府税收收入,相应也会减轻项目公司的税收负担(主要表现为增值税及附加和企业所得税),出于地方政府支持PPP项目推进的目的和效果看,采用A2模式属于地方政府对项目公司的一种税收优惠方式。
       2、采用B模式
       该模式又分为B1模式和B2模式。同A模式分析一样,如采用B2模式,在一定程度上有利于缓解地方财政支出,但比较B1模式对政府而言会减少政府税收收入,相应也会减轻项目公司的税收负担(主要表现为增值税及附加和企业所得税),出于地方政府支持PPP项目推进的目的和效果看,采用B2模式属于地方政府对项目公司的一种税收优惠方式。
       3、A、B模式的比较
       如采用A模式,通过设定项目总投资年回报率上限值,由参与投标的社会资本方自由竞价,并承担项目公司融资的全部风险。如采用B模式,则需要通过设定项目资本金年回报率上限值和融资利率上限值两个约束条件,在约定的两个上限值内,地方政府将承担融资部分的全部利率风险,这与PPP项目风险分配框架中由项目公司承担融资风险的原则相违背。
       A模式有利于吸引有优质融资能力的社会资本方,可以利用企业自身的综合实力,获取融资部分的利差,并承担超出部分的全部风险责任,这与PPP项目风险分配框架中由项目公司承担融资风险的原则相一致。
       B模式则不利于吸引有优质融资能力的社会资本方,反而对融资能力较差、综合实力不足的企业有一定的吸引力,即使设定了融资利率上限值,但对于融资部分,地方政府实行实报实销,即承担了社会资本方融资的全部风险支出责任,同时也加大了政府方对项目公司财务监管的支出成本,这与PPP项目政府和社会资本合作共赢的原则不尽一致。
       4、A2、B2模式的另一种变化利弊分析
       通过A2、B2模式利弊的分析,可知该两种模式的抵扣发生在利润分配之后,如提前抵扣,则可能费用测算的准确度不够;如核对准确后再抵扣,则费用测算过程会相对较长,不利于PPP项目的实际操作和推进,因此,在此模式上延伸为有利于PPP项目实际操作和推进新的模式,具体如下:
       (1)按项目总投资扣除政府股权出资部分为基数测算总投资部分的可用性服务费(以下简称“A3”模式)。
       (2)按项目资本金扣除政府股权出资部分为基数测算资本金部分的可用性服务费,融资部分地方政府实行实报实销(以下简称“B3”模式)。
       以上两种模式实际上是地方政府出资方代表放弃利润分配,让时间节点提前的一种做法,较有利于PPP项目的实际操作,相对A2、B2模式,是进一步减少项目公司税费的一种做法,但A2、B2模式和A3、B3模式测算的可用性服务费实际数额相差不大。
       三、分析结论
       综上分析,笔者认为A3、B3模式有利于缓解地方财政支出和推进后续PPP项目,并较利于PPP项目的实际操作和推进,同时也是地方政府对项目公司的一种税收优惠方式,但A3模式相比B3模式更有利于吸引融资能力更强、综合实力更好的企业,也更符合PPP项目风险分配的原则。
       由于我国尚未建立完善的PPP项目法律、法规及税收政策体系,现阶段可按照上述模式来测算项目的可用性服务费,一旦国家出台有关PPP项目的法律、法规及税收政策,以上模式的选择和计算也会发生相应的变化。
       四、后续
       政府出资方代表放弃股权分红,一方面是地方政府支持PPP项目推进,让利于社会资本的一种方式或行为,但另一方面则意味着政府出资方代表的股本(或投资成本)没有得到回收,成为“沉没成本”,从做大做强做优地方国企(政府出资方代表),以及促进地方国企资金良性运转看,地方国企在项目全生命周期(项目合作期)内没有利润分配(股权分红),值得研究和思考。文本旨在抛砖引玉,期待新的研究成果,以共同促进我国PPP项目的健康发展。
 
 
 
 


       参考文献
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邹镇丞,北京中立鸿建设工程咨询有限公司,咨询部经理,工程师,四川大学商学院硕士研究生,研究方向为系统科学、数据挖掘。
雷鸣,成都市工程咨询公司,咨询总监,高级工程师,咨询工程师(投资),《四川工程咨询》杂志编委。

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