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《中国工程咨询行业发展报告2023》征订启事学习交流
“放手而不甩手”：解读工程咨询行业管理进入新时代的五大变化
发布日期：2017-12-25 15:49:10 浏览次数：2744
伴随国民经济持续稳定健康发展，我国固定资产投资规模不断扩大：从2013年的44.6万亿元、2014年的51.2万亿元、2015年的56.2万亿元，增加到2016年的60.6万亿元。这其中，工程咨询行业对投资项目决策论证和建设实施发挥了重要的智力技术服务作用。投资决策、实施以及政府投资管理，都离不开工程咨询服务。
在国际咨询工程师联合会（菲迪克）年会项目评选中，我国获奖总数已连续5年位居第一。中国项目、中国标准、中国方案赢得了国际充分认可。我国逐步成长为世界工程建设强国的背后，工程咨询业的支撑作用功不可没。
日前，国家发展改革委正式印发出台《工程咨询行业管理办法》（2017年第9号令）。这是继国务院印发《关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），取消工程咨询单位资格认定行政许可事项之后，激发工程咨询单位及市场活力、规范行业持续健康发展的又一件大事。
组织本次《管理办法》起草工作的国家发展改革委投资司副司长韩志峰告诉中国经济导报记者，当前工程咨询行业正处于深化改革发展的重要时期，既面临机遇也存在挑战。从机遇讲，取消资质管理，意味着这个巨大的市场门槛打开了，法人单位只要有从业意愿都可以进入。而从挑战看，进入这个市场并不是“轻轻松松就能干”，也不是像过去那样凭“一纸证书”就能展示实力、承揽业务。今后，工程咨询单位更要凭真本事吃饭，有没有真本事要由市场和用户说了算。随着投融资体制改革的深入推进，投资管理领域大幅度简政放权，企业投资主体决策自主权进一步落实，这就更加需要大量有水平的咨询单位，提供高质量的第三方服务。
据介绍，国家发展改革委将按照党中央、国务院要求，彻底转变对工程咨询单位进行事前许可管理的方式，将工作重心转向事中事后监管，对工程咨询单位实行告知性备案管理，加强工程咨询单位及从业人员的行为管理，加大监督检查力度，推进行业自律，促进工程咨询市场向更高水平迈进。
中国工程咨询协会会长肖凤桐在接受中国经济导报记者采访时表示：“通俗地讲，工程咨询单位资格认定取消行政许可，就是工程咨询取消了准入门槛。工程咨询单位管理由行政许可模式转为政府监管、行业自律、企业自主的管理模式，由静态管理转为动态管理，由事前许可管理转为事中事后监督管理，行业主管部门‘放手’不‘甩手’，是此次出台《管理办法》的最大特点。”
告知性备案：零门槛并非零监管
工程咨询是遵循独立、公正、科学的原则，综合运用多学科知识、工程实践经验、现代科学和管理方法，在经济社会发展、境内外投资建设项目决策与实施活动中，为投资者和政府部门提供阶段性或全过程咨询和管理的智力服务，包括规划咨询、项目咨询、评估咨询和全过程工程咨询。
换句话讲，工程咨询是在重大工程建设之前的决策阶段，就该不该干、怎么样干、干了之后有没有副作用等问题加以论证，想清楚了再干。这样一来，可以提高投资的有效性，把钱花在刀刃上。同时，还可以从根本上杜绝“僵尸项目”的产生，有利于化解过剩产能。
据统计，截至2016年底，全行业从业单位约4万家，取得资格认定的工程咨询单位约8000家，已进行执业登记的咨询工程师（投资）约6.5万人。
此前该行业的主要管理办法，是2005年出台的《工程咨询单位资格认定办法》（国家发展改革委2005年第29号令）——随着本次《管理办法》的实施而废止。按照既有规定，工程咨询单位必须依法取得国家发展改革委颁发的《工程咨询资格证书》，凭《工程咨询资格证书》开展相应的工程咨询业务。工程咨询单位资格等级分为甲级、乙级、丙级。
国务院取消工程咨询单位资格认定行政许可事项之后，新颁布的《管理办法》明确，对工程咨询单位实行告知性备案管理。对此，肖凤桐表示，“告知性备案管理”是一种综合体现“放管服”三个方面的管理制度。
——放，告知性备案管理进一步向社会清晰表明放开工程咨询市场准入，实现工程咨询单位“零门槛、零限制”入驻，降低了设立机构从事工程咨询服务的制度性成本。“原有的资格认定制度使得从业资格与从业业绩互为前置条件，存在‘鸡生蛋还是蛋生鸡’的矛盾，使得8000家取得资格认定的单位之外很少有新成员加入。工程咨询单位管理由‘资格认定行政许可强制行为’改为‘告知性备案管理’的自愿行为，能充分激发市场活力和社会创造力，并给予咨询委托单位更多选择权，吸引更多优秀人才投身工程咨询行业，为他们创新创业提供了更加宽松的氛围。”肖凤桐表示。
——管，告知性备案管理并不意味着“零监管”。正如《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》所指出，“相关部门的管理职能要重点转向制定行业标准规范，加强事中事后监管，惩处违法违规行为，维护市场秩序。”也就是说，行业主管部门“放手”而不“甩手”。国家发展改革委2017年第17号公告明确规定，对从事工程咨询业务的机构，从2018年1月1日起，通过全国投资项目在线审批监管平台告知有关信息。国家发展改革委在“告知性备案管理”中，将监督结果向社会公布，列出工程咨询机构在经营过程中出现的不良行为，接受社会监督，实现跨地区、跨部门、跨行业奖惩联动，使“一处受罚、处处受限”的信用监管更好发挥效用。
——服，告知性备案管理为社会各界、为工程建设业主单位、为工程咨询单位都提供了新的服务，能通过在线平台使工程咨询机构展现自身实力，同时为工程咨询委托方从网络平台择优遴选工程咨询机构提供了极大便利。
中国工程咨询协会将号召广大会员，实事求是地按照“告知性备案管理”系统要求填报自身信息，自觉接受政府和社会监督。同时，协会将组织进一步修订完善行业自律管理的标准规范，进一步推动行业增强诚信意识，大力推动提升服务质量，引导工程咨询机构规范经营，更好为各类投资业主服务。
资信评价：用户和市场说了算
工程咨询单位资格认定行政许可事项被取消，如何在放开市场准入后，确保工程咨询单位能够继续提供高质量的咨询服务，以便为投资决策、实施及政府投资管理提供更好服务？
行业自律性质的资信评价体系应运而生。《管理办法》明确，“国家发展改革委应当推进工程咨询单位资信管理水平体系建设，指导监督行业组织开展资信评价，为委托单位择优选择工程咨询单位和政府部门实施重点监督提供参考。”
国家发展改革委投资司工作人员方刚表示，行业自律性质的资信评价等级与已废止的资格认定行政许可的不同在于：行业自律性质的资信评价等级不是行政许可事项，取消了强制行为；行业自律性质的资信评价等级只设甲、乙级，取消原有的丙级设定；行业自律性质的资信评价实行国家发展改革委和省级发展改革委两级管理。
方刚介绍，原来的行政许可，看的是静态的硬实力，注册资本、办公场所面积等都是考核的指标。而现在推行的资信评价，更看重实际业绩；过去是政府评价其信誉和能力，现在由用户和市场的评价体现其价值。谁业绩好、干活多、没有违法和失信记录，谁就排在前面。具体标准还待后续由国家发展改革委制定。
监督检查：企业需有“后顾之忧”
相比今年7月份向社会公布的征求意见稿，此次发布实行的《管理办法》，对国家和省级发展改革委对行业的监督检查内容，以及中国工程咨询协会对咨询工程师（投资）执业情况的检查予以清晰梳理和说明。国家和省级发展改革委将按照一定比例对企业开展抽查，并及时公布抽查结果，促进工程咨询单位及其人员规范从业行为，还将对工程咨询行业组织开展年度评估。
北京市发展改革委投资处处长李晓涛告诉中国经济导报记者：“监督检查能确保备案管理、资信评价等制度落实到位，让企业有‘后顾之忧’，促使其更加重视服务质量和自身内部管理。”
《管理办法》赋予省级发展改革委更多职能，如工程咨询单位资信评价中的乙级评价，由省级发展改革委指导行业组织开展，以及监督检查等。
李晓涛表示，这有利于发挥地方主动性，更好探索和总结行业管理的好经验。
各级发展改革部门应转变工作理念，切实承担起工程咨询行业的监管职责，重点从加强政府指导、推进行业自律等方面着力，规范行业发展，培育统一开放竞争有序工程咨询市场。
中国国际工程咨询公司业务发展部主任潘晓海表示，咨询成果质量终身负责制的确立和实施，将使原来对咨询单位的监管精准延伸到对人的监管。这有利于进一步强化工程咨询行业“独立、公正、客观”的服务宗旨和增强职业道德、服务意识和社会责任感，有利于规范工程咨询单位和咨询工程师（投资）的执业行为，有利于有效遏制编制“可批性报告”等弄虚作假行为，也有利于有效杜绝“超能力执业”现象，推动形成公平竞争、以质量选择工程咨询服务的良好市场环境。
潘晓海认为，随着中国特色社会主义进入新时代，投资项目的建设需要考虑的因素正在发生重大变化。不论在境内还是在境外，都需要考虑采用哪种先进可靠技术，需要考虑国内、国际的资源供给和现实需求，需要考虑生态环境承受能力，需要考虑如何保障施工质量和项目正常运行，需要考虑价格、利率、汇率以及政治、社会、文化、宗教等各种复杂多变的因素。因此，社会对工程咨询提供的咨询意见有了更新更高的要求。目前，工程项目设计阶段以后的咨询服务如设计、监理等，已经建立了服务质量的终身负责制，对保障工程项目质量发挥了积极作用。《管理办法》提出对咨询成果质量实行终身负责制，明确提出为项目前期服务的工程咨询单位和咨询工程师（投资）要对自身提供的成果质量终身负责，这从根本上破解了多年来一直困扰业界的，如何保障项目全过程咨询服务质量的制度性难题。当然，这个终身责任相对而言是一种“有限责任”，工程咨询单位和咨询工程师（投资）只是对客户委托的咨询服务内容承担质量责任。
有业内人士认为，传统工程咨询主要侧重于工程技术、设备专业方面，申请该资质的不少是规划、设计、招标代理和监理单位。而PPP项目咨询服务的内容，在传统工程咨询的基础上，更加突出对PPP模式必要性和可行性的论证，需要整合工程技术、财务、法律等多种专业力量，是工程咨询的重要组成部分。
对此，国家发展改革委投资司社会投融资服务处处长王翔表示，PPP咨询是工程咨询一个重要创新方式，是传统工程咨询业务的自然延伸。而且，PPP咨询很符合目前工程咨询业务管理的发展方向。因为从一开始，就没有对从事这一业务的机构强调必须具有某一专业的资质。PPP咨询的核心，是整合商务咨询、财务咨询、法务咨询，是把可行性研究报告转变成一个商务方案的咨询活动。本质上，这仍是一种针对工程项目实施的咨询，是全过程工程咨询的重要组成部分。
王翔表示，事实上，过去几年承担PPP咨询的主体，相当一批是这几年成长起来的市场化运作的民营咨询机构，其在PPP咨询行业中发挥重要作用，但行业自律管理有待加强。此次《管理办法》将PPP咨询纳入工程咨询范围，可以通过工程咨询单位资信评价的方式加强行业自律管理，有利于社会从优选择PPP咨询机构。
肖凤桐认为，PPP项目更强调商业化运作，不是传统的政府主导的项目实施，而是政府和社会资本建立平等合作的伙伴关系，并且最后这个项目一定要落地，要由市场进行检验。要想获得市场的检验与认可，就必须提供更高质量的咨询服务。这与过去一些为政府批项目“闯关”、提供审批服务的工程咨询有本质区别，因此才会吸引高质量的社会投资方参与PPP项目。同时，因为是长期的全过程服务，对参与PPP咨询的机构本身的能力尤其是专家素质、策划水平，也提出了很高要求。“这对于我们今后基于资信、企业的信用表现来评价工程咨询机构作为市场主体的生存能力，有很大借鉴意义。”
在国际咨询工程师联合会（菲迪克）年会项目评选中，我国获奖总数已连续5年位居第一。中国项目、中国标准、中国方案赢得了国际充分认可。我国逐步成长为世界工程建设强国的背后，工程咨询业的支撑作用功不可没。
日前，国家发展改革委正式印发出台《工程咨询行业管理办法》（2017年第9号令）。这是继国务院印发《关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），取消工程咨询单位资格认定行政许可事项之后，激发工程咨询单位及市场活力、规范行业持续健康发展的又一件大事。
组织本次《管理办法》起草工作的国家发展改革委投资司副司长韩志峰告诉中国经济导报记者，当前工程咨询行业正处于深化改革发展的重要时期，既面临机遇也存在挑战。从机遇讲，取消资质管理，意味着这个巨大的市场门槛打开了，法人单位只要有从业意愿都可以进入。而从挑战看，进入这个市场并不是“轻轻松松就能干”，也不是像过去那样凭“一纸证书”就能展示实力、承揽业务。今后，工程咨询单位更要凭真本事吃饭，有没有真本事要由市场和用户说了算。随着投融资体制改革的深入推进，投资管理领域大幅度简政放权，企业投资主体决策自主权进一步落实，这就更加需要大量有水平的咨询单位，提供高质量的第三方服务。
据介绍，国家发展改革委将按照党中央、国务院要求，彻底转变对工程咨询单位进行事前许可管理的方式，将工作重心转向事中事后监管，对工程咨询单位实行告知性备案管理，加强工程咨询单位及从业人员的行为管理，加大监督检查力度，推进行业自律，促进工程咨询市场向更高水平迈进。
中国工程咨询协会会长肖凤桐在接受中国经济导报记者采访时表示：“通俗地讲，工程咨询单位资格认定取消行政许可，就是工程咨询取消了准入门槛。工程咨询单位管理由行政许可模式转为政府监管、行业自律、企业自主的管理模式，由静态管理转为动态管理，由事前许可管理转为事中事后监督管理，行业主管部门‘放手’不‘甩手’，是此次出台《管理办法》的最大特点。”
告知性备案：零门槛并非零监管
工程咨询是遵循独立、公正、科学的原则，综合运用多学科知识、工程实践经验、现代科学和管理方法，在经济社会发展、境内外投资建设项目决策与实施活动中，为投资者和政府部门提供阶段性或全过程咨询和管理的智力服务，包括规划咨询、项目咨询、评估咨询和全过程工程咨询。
换句话讲，工程咨询是在重大工程建设之前的决策阶段，就该不该干、怎么样干、干了之后有没有副作用等问题加以论证，想清楚了再干。这样一来，可以提高投资的有效性，把钱花在刀刃上。同时，还可以从根本上杜绝“僵尸项目”的产生，有利于化解过剩产能。
据统计，截至2016年底，全行业从业单位约4万家，取得资格认定的工程咨询单位约8000家，已进行执业登记的咨询工程师（投资）约6.5万人。
此前该行业的主要管理办法，是2005年出台的《工程咨询单位资格认定办法》（国家发展改革委2005年第29号令）——随着本次《管理办法》的实施而废止。按照既有规定，工程咨询单位必须依法取得国家发展改革委颁发的《工程咨询资格证书》，凭《工程咨询资格证书》开展相应的工程咨询业务。工程咨询单位资格等级分为甲级、乙级、丙级。
国务院取消工程咨询单位资格认定行政许可事项之后，新颁布的《管理办法》明确，对工程咨询单位实行告知性备案管理。对此，肖凤桐表示，“告知性备案管理”是一种综合体现“放管服”三个方面的管理制度。
——放，告知性备案管理进一步向社会清晰表明放开工程咨询市场准入，实现工程咨询单位“零门槛、零限制”入驻，降低了设立机构从事工程咨询服务的制度性成本。“原有的资格认定制度使得从业资格与从业业绩互为前置条件，存在‘鸡生蛋还是蛋生鸡’的矛盾，使得8000家取得资格认定的单位之外很少有新成员加入。工程咨询单位管理由‘资格认定行政许可强制行为’改为‘告知性备案管理’的自愿行为，能充分激发市场活力和社会创造力，并给予咨询委托单位更多选择权，吸引更多优秀人才投身工程咨询行业，为他们创新创业提供了更加宽松的氛围。”肖凤桐表示。
——管，告知性备案管理并不意味着“零监管”。正如《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》所指出，“相关部门的管理职能要重点转向制定行业标准规范，加强事中事后监管，惩处违法违规行为，维护市场秩序。”也就是说，行业主管部门“放手”而不“甩手”。国家发展改革委2017年第17号公告明确规定，对从事工程咨询业务的机构，从2018年1月1日起，通过全国投资项目在线审批监管平台告知有关信息。国家发展改革委在“告知性备案管理”中，将监督结果向社会公布，列出工程咨询机构在经营过程中出现的不良行为，接受社会监督，实现跨地区、跨部门、跨行业奖惩联动，使“一处受罚、处处受限”的信用监管更好发挥效用。
——服，告知性备案管理为社会各界、为工程建设业主单位、为工程咨询单位都提供了新的服务，能通过在线平台使工程咨询机构展现自身实力，同时为工程咨询委托方从网络平台择优遴选工程咨询机构提供了极大便利。
中国工程咨询协会将号召广大会员，实事求是地按照“告知性备案管理”系统要求填报自身信息，自觉接受政府和社会监督。同时，协会将组织进一步修订完善行业自律管理的标准规范，进一步推动行业增强诚信意识，大力推动提升服务质量，引导工程咨询机构规范经营，更好为各类投资业主服务。
资信评价：用户和市场说了算
工程咨询单位资格认定行政许可事项被取消，如何在放开市场准入后，确保工程咨询单位能够继续提供高质量的咨询服务，以便为投资决策、实施及政府投资管理提供更好服务？
行业自律性质的资信评价体系应运而生。《管理办法》明确，“国家发展改革委应当推进工程咨询单位资信管理水平体系建设，指导监督行业组织开展资信评价，为委托单位择优选择工程咨询单位和政府部门实施重点监督提供参考。”
国家发展改革委投资司工作人员方刚表示，行业自律性质的资信评价等级与已废止的资格认定行政许可的不同在于：行业自律性质的资信评价等级不是行政许可事项，取消了强制行为；行业自律性质的资信评价等级只设甲、乙级，取消原有的丙级设定；行业自律性质的资信评价实行国家发展改革委和省级发展改革委两级管理。
方刚介绍，原来的行政许可，看的是静态的硬实力，注册资本、办公场所面积等都是考核的指标。而现在推行的资信评价，更看重实际业绩；过去是政府评价其信誉和能力，现在由用户和市场的评价体现其价值。谁业绩好、干活多、没有违法和失信记录，谁就排在前面。具体标准还待后续由国家发展改革委制定。
监督检查：企业需有“后顾之忧”
相比今年7月份向社会公布的征求意见稿，此次发布实行的《管理办法》，对国家和省级发展改革委对行业的监督检查内容，以及中国工程咨询协会对咨询工程师（投资）执业情况的检查予以清晰梳理和说明。国家和省级发展改革委将按照一定比例对企业开展抽查，并及时公布抽查结果，促进工程咨询单位及其人员规范从业行为，还将对工程咨询行业组织开展年度评估。
北京市发展改革委投资处处长李晓涛告诉中国经济导报记者：“监督检查能确保备案管理、资信评价等制度落实到位，让企业有‘后顾之忧’，促使其更加重视服务质量和自身内部管理。”
《管理办法》赋予省级发展改革委更多职能，如工程咨询单位资信评价中的乙级评价，由省级发展改革委指导行业组织开展，以及监督检查等。
李晓涛表示，这有利于发挥地方主动性，更好探索和总结行业管理的好经验。
各级发展改革部门应转变工作理念，切实承担起工程咨询行业的监管职责，重点从加强政府指导、推进行业自律等方面着力，规范行业发展，培育统一开放竞争有序工程咨询市场。
咨询成果质量：终身负责制
《管理办法》还有许多亮点：比如，要求“咨询成果文件上应当加盖工程咨询单位公章和咨询工程师（投资）执业专用章”；又如，明确“实行咨询成果质量终身负责制”：因工程咨询质量导致项目单位重大损失的，应倒查咨询成果质量责任，形成工程咨询成果质量追溯机制。中国国际工程咨询公司业务发展部主任潘晓海表示，咨询成果质量终身负责制的确立和实施，将使原来对咨询单位的监管精准延伸到对人的监管。这有利于进一步强化工程咨询行业“独立、公正、客观”的服务宗旨和增强职业道德、服务意识和社会责任感，有利于规范工程咨询单位和咨询工程师（投资）的执业行为，有利于有效遏制编制“可批性报告”等弄虚作假行为，也有利于有效杜绝“超能力执业”现象，推动形成公平竞争、以质量选择工程咨询服务的良好市场环境。
潘晓海认为，随着中国特色社会主义进入新时代，投资项目的建设需要考虑的因素正在发生重大变化。不论在境内还是在境外，都需要考虑采用哪种先进可靠技术，需要考虑国内、国际的资源供给和现实需求，需要考虑生态环境承受能力，需要考虑如何保障施工质量和项目正常运行，需要考虑价格、利率、汇率以及政治、社会、文化、宗教等各种复杂多变的因素。因此，社会对工程咨询提供的咨询意见有了更新更高的要求。目前，工程项目设计阶段以后的咨询服务如设计、监理等，已经建立了服务质量的终身负责制，对保障工程项目质量发挥了积极作用。《管理办法》提出对咨询成果质量实行终身负责制，明确提出为项目前期服务的工程咨询单位和咨询工程师（投资）要对自身提供的成果质量终身负责，这从根本上破解了多年来一直困扰业界的，如何保障项目全过程咨询服务质量的制度性难题。当然，这个终身责任相对而言是一种“有限责任”，工程咨询单位和咨询工程师（投资）只是对客户委托的咨询服务内容承担质量责任。
PPP咨询：明确纳入工程咨询
近年来蓬勃发展的政府和社会资本合作（PPP）模式，对PPP专业咨询提出旺盛需求。记者注意到，《管理办法》明确将PPP项目咨询、PPP项目实施方案的评估列入工程咨询服务范围。有业内人士认为，传统工程咨询主要侧重于工程技术、设备专业方面，申请该资质的不少是规划、设计、招标代理和监理单位。而PPP项目咨询服务的内容，在传统工程咨询的基础上，更加突出对PPP模式必要性和可行性的论证，需要整合工程技术、财务、法律等多种专业力量，是工程咨询的重要组成部分。
对此，国家发展改革委投资司社会投融资服务处处长王翔表示，PPP咨询是工程咨询一个重要创新方式，是传统工程咨询业务的自然延伸。而且，PPP咨询很符合目前工程咨询业务管理的发展方向。因为从一开始，就没有对从事这一业务的机构强调必须具有某一专业的资质。PPP咨询的核心，是整合商务咨询、财务咨询、法务咨询，是把可行性研究报告转变成一个商务方案的咨询活动。本质上，这仍是一种针对工程项目实施的咨询，是全过程工程咨询的重要组成部分。
王翔表示，事实上，过去几年承担PPP咨询的主体，相当一批是这几年成长起来的市场化运作的民营咨询机构，其在PPP咨询行业中发挥重要作用，但行业自律管理有待加强。此次《管理办法》将PPP咨询纳入工程咨询范围，可以通过工程咨询单位资信评价的方式加强行业自律管理，有利于社会从优选择PPP咨询机构。
肖凤桐认为，PPP项目更强调商业化运作，不是传统的政府主导的项目实施，而是政府和社会资本建立平等合作的伙伴关系，并且最后这个项目一定要落地，要由市场进行检验。要想获得市场的检验与认可，就必须提供更高质量的咨询服务。这与过去一些为政府批项目“闯关”、提供审批服务的工程咨询有本质区别，因此才会吸引高质量的社会投资方参与PPP项目。同时，因为是长期的全过程服务，对参与PPP咨询的机构本身的能力尤其是专家素质、策划水平，也提出了很高要求。“这对于我们今后基于资信、企业的信用表现来评价工程咨询机构作为市场主体的生存能力，有很大借鉴意义。”
来源：中国经济导报
